Intervención del Contralor General de la República

Dr. Carlos Hernán Rodríguez Becerra

Octubre 2 de 2024. Cartagena de Indias

VII Cumbre del Petróleo, Gas y Energía

 

REGALÍAS, APORTES Y OPORTUNIDADES PARA LA TRANSFORMACIÓN SOCIAL Y TERRITORIAL

 

Las regalías, que provienen de la explotación de recursos naturales en nuestros territorios, tienen el potencial de transformar profundamente nuestras comunidades a través de la inversión de recursos en aras de un mejor futuro. Sin embargo, a menudo vemos que estos dineros no se invierten de manera eficiente ni eficaz, lo que limita su capacidad para fomentar un desarrollo verdadero y sostenible.

Sea lo primero decir que sin explotación petrolera no hay regalías ya la mayoría de estas se derivan de dicha actividad, si bien, el país actualmente cuenta con autosuficiencia de petróleo y gas, esta se está agotando rápidamente y no parece existir el incentivo apropiado para continuar siendo un país que produce sus propios energéticos.

Tenemos pocos años para revertir la tendencia de agotamiento de reservas, especialmente de gas, que sigue cayendo en la medida en que no se  incorporen  nuevos hallazgos con base en los descubrimientos recientes como el de Uchuva dos, Orca, Gorgon,  en el off shore de la Costa Caribe, por lo cual se requiere adoptar medidas regulatorias que incentiven a las empresas para seguir adelante con los procesos y por ende obtener regalías por concepto de gas y a la vez tener garantía de abastecimiento  en gas, que es el combustible que, se supone, debe impulsar la transición energética.

Ahora que, las regalías en el país son variadas, tenemos campos petroleros que pagan 20% de la producción, producto del régimen anterior a la Ley 756 de 2002 y se tienen campos que pagan regalías variables dependiendo de la producción, teóricamente entre el 5% y el 25% pero en la práctica van desde 5% al 14,5% pues no hay campos con producción lo suficientemente alta para superar ese porcentaje, lo que nos indica que Colombia es un país de campos pequeños y medianos y que los grandes campos petroleros como Cusiana, Caño Limón o La Cira, no son lo normal.

Entender esta condición petrolera, de campos pequeños y medianos, permite comprender que es necesario otorgar las condiciones apropiadas para que este tipo de hallazgos sea recurrente y que es equivocado considerar a las empresas y campos petroleros como sujetos con disponibilidad económica ilimitada a los cuales se les puede pedir de todo como está ocurriendo actualmente, lo que se evidencia en los trámites de consulta previa, en donde se evidencia las diferencias entre lo que el ciudadano común cree que puede hacer una petrolera y lo que realmente esta puede otorgar.

No hay que olvidar que el negocio es de alto riesgo por lo que se necesita a los privados para encontrar el recurso pues de asumir la tarea el país se necesitaría desfinanciar otros rubros de la economía nacional.

En promedio los campos de petróleo líquido en el país pagan 10% de regalías y los campos de gas pagan 12% de los volúmenes producidos, pero al ser más barato el gas que el petróleo líquido, en términos monetarios paga más el crudo que el gas; para 2023 en promedio un barril de crudo pagó $255.525 de regalías, mientras que un barril equivalente de gas pagó $126.653, que es prácticamente la mitad.

Si observamos cuántas regalías se pagaron en 2023 en el país se tiene una cifra cercana a los $9 billones de pesos. La medida favorita de los economistas de actualidad es comparar con Reformas Tributarias, entonces las regalías petroleras (nótese que no estamos incluyendo Carbón ni otros minerales que también pagan regalías) contribuyen lo mismo que 1 y ½ reformas tributarias.

Lo anterior quiere decir que, a medida que se agoten los recursos que generan las regalías tendrá que pensarse en reformas tributarias cada vez más agresivas y esto es un futuro que el país debe evitar.

Por eso cuando nos enteramos de casos como el cese de exploración en el pozo Uchuva 2 en el caribe colombiano realmente lo que vemos, desde la Contraloría, es una fuente menos de recursos y que se reducen los tiempos disponibles, ya de por si apretados, para evitar la importación masiva de gas, para evitar apagones en épocas de baja hidrología, para evitar mayor endeudamiento o como ocurre actualmente, para evitar que el parque automotor de gas no cuente con el combustible para movilizarse.

Aunque parece que es bastante dinero, estos recursos de regalías no son aprovechados de manera eficiente, principalmente porque la estructuración de proyectos es deficiente. Eso sin contar con los elefantes blancos que hemos detectado en la Contraloría y que ocupan un lugar especial en la agenda de control fiscal que hacemos año a año.

A pesar de la disponibilidad de estos fondos, cercanos al 3,5% del PIB, la realidad es que muchos territorios aún enfrentan desafíos significativos en cuanto a desarrollo económico, infraestructura y bienestar social.

La baja inversión y la gestión ineficaz de los recursos de regalías han contribuido a una discrepancia en el progreso y a una frustración generalizada entre los ciudadanos que esperaban un cambio tangible. Lo anterior, podemos verlo materializado en los más de 30.216 proyectos que se han aprobado hasta la fecha con recursos del SGR, donde el 52%, es decir 15.651 proyectos, fueron aprobados por valores inferiores a los $ 1.000 millones de pesos, presentándose como proyectos de bajo impacto socioeconómico para las comunidades, pero que han acumulado a lo largo de los años, cerca de $ 6.7 Billones de pesos para fines como la construcción y mejoramiento de parques recreativos y mantenimientos de vías que si bien, son necesarios para la movilidad y crear entornos de esparcimiento sociales y culturales, no otorgan el impacto esperado para que las comunidades accedan a mejores oportunidades de crecimiento económico.

Más bien, incentivan una alta pereza fiscal, donde los gobiernos locales dependen netamente de los recursos otorgados por el nivel central y no adquieran otro tipo de herramientas financieras o económicas que impulsen su desarrollo, haciendo insostenibles con el tiempo a cerca del 90% de los municipios del país y trayendo consigo una crisis político-administrativa debido a la falta de mecanismos financieros que sean precursores en las dinámicas locales de los territorios.

Un claro ejemplo, se puede apreciar en el municipio de la Jagua de Ibirico en el departamento del Cesar que, desde la aplicabilidad del Sistema General de Regalías en el año 2012, ha realizado más de 150 proyectos de inversión por un valor superior a los $ 600 mil millones de pesos^[1], pero, lamentablemente, estos proyectos han demostrado quedar cortos para el desarrollo económico y social de las comunidades que no han visto impacto significativo frente ante esta abundancia de recursos. Ahora, estas visiones o deseos de un mejor futuro, se ven cada vez más reducidas, consecuencia de la decisión tomada por Prodeco, la empresa carbonífera filial de la suiza Glencore en Colombia con sede en La Jagua que renunció a sus contratos mineros debido a la alta variabilidad del carbón en el mercado internacional postpandemia, dejando a este municipio sin percibir alrededor de $ 20.000 millones de pesos en regalías directas anuales y a más de 5.000 personas sin empleo que representaban un capital de cerca de $ 180 mil millones de pesos al año en la región.

Así mismo, la falta de herramientas financieras frente a esta alta mono dependencia, ha conllevado a una contracción de las dinámicas económicas del municipio en más de un 80%, acabando con locales y hoteles que basaban su mercado exclusivamente en personas pertenecientes al sector minero, dejando así a este pueblo en un evidente olvido.

Es importante resaltar que esta afectación no solo impactó a La Jagua de Ibirico, sino también a las dinámicas comerciales de los otros municipios del llamado corredor minero del Cesar, siendo estos: Agustín Codazzi, Becerril, El Paso y Chiriguaná que, al año, explotan en la región 46 millones de toneladas, a través de las cuales se perciben recursos cercanos a los         225.000 millones de pesos, producto de las regalías directas, pero con la salida de Prodeco, el Departamento de Cesar dejaría de percibir cerca del 30% de las regalías anuales que ha venido generando esta actividad minera, la cual está fluctuando entre $ 40.000 y  $ 60.000 millones de pesos al año.

Este doblez hacia las finanzas públicas territoriales, no ha afectado únicamente al departamento del Cesar. Por otra parte, actualmente un fallo emitido por el del Juez Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, decretó el embargo y retención de más de $ 370 mil millones de pesos a todas las cuentas pertenecientes a la Agencia Nacional de Minería y que, se encontraban destinadas para el giro de regalías directas de 138 municipios del país. El embargo de estos fondos amenaza con paralizar importantes proyectos de desarrollo en numerosos municipios, que dependen completamente de las regalías para financiar obras de infraestructura, programas sociales y otros proyectos vitales para el bienestar de sus comunidades.

Otro aspecto fundamental y que vale la pena traer a esta discusión, es el impacto que sufren más del 90% de los territorios del país por parte del Decreto 1047 del 14 de agosto de 2024, por medio del cual se estableció una prohibición a las exportaciones de carbón a Israel, donde debido a esta medida, se dejan de percibir más de $ 650 mil millones de pesos en regalías, impuestos y contribuciones anuales, de los cuales, $ 100 mil millones de pesos van directamente a los departamentos de La Guajira y Cesar, esto sin contar lo que implica en términos de seguridad jurídica y confianza inversionista que repercute en el desarrollo del país y el obtener recursos importantes incluso para la inversión social.

Entendiendo esto y el alta monodepencia presupuestal hacia los recursos de regalías por parte de los gobiernos locales en busca de su desarrollo socioeconómico, debemos adoptar herramientas y enfoques que promuevan una gestión más eficiente y transparente, como lo es la planeación participativa, involucrando a las comunidades en el proceso de planificación con el objetivo de conocer realmente las necesidades y crear políticas y programas adecuados en solución de las mismas.

Así mismo, es imperativo fortalecer las capacidades de los organismos responsables de la gestión de regalías. Esto incluye la formación en administración de proyectos, manejo financiero y técnicas de evaluación para asegurar que los recursos sean utilizados de manera efectiva.

 

No podemos seguir con la reducida capacidad operativa y de talento humano que tienen los territorios para estructurar una planificación coherente a las necesidades de las comunidades, que hacen uso de pliegos tipo para poder realizar sus proyectos, los cuales en muchas ocasiones no generan el impacto esperado debido a que no se enfocan a las condiciones reales de sus territorios.

Estos escenarios se observan de manera reiterada en la estructuración de sistemas solares fotovoltaicos, sistemas de saneamiento básico y agua potable y en sistemas agro productivos, donde si bien se buscan alternativas más limpias y sostenibles de energía para las comunidades rurales y urbanas, no se prevé aspectos como el transporte de los materiales a las zonas no interconectadas, la población flotante, la sostenibilidad el personal de mantenimiento apropiado o si realmente, se cumple con las condiciones climáticas y atmosféricas para que este tipo de proyectos realmente puedan lograr el impacto esperado, convirtiéndolos en altos riesgos para la Contraloría debido a las constantes irregularidades que se han encontrado a lo largo del bienio 2023-2024, donde se han auditado 93 proyectos por un valor SGR de $ 1 Billón de pesos, los cuales han presentado hallazgos fiscales por cerca de los $ 190 mil millones de pesos.

Por todo lo anterior, se hace necesaria la adecuada gestión de los recursos de regalías que son fundamentales para el desarrollo socioeconómico de nuestros territorios. No podemos permitir que la falta de planificación, transparencia, capacidad administrativa y pereza fiscal sigan limitando el potencial de estos fondos. Con las herramientas adecuadas y un compromiso firme con la transparencia y la participación, podemos transformar nuestros territorios y asegurar que los beneficios de la explotación de nuestros recursos naturales se traduzcan en un verdadero progreso para todos.

Retomando con lo que mencionamos al principio sobre el origen de los recursos de regalías es la intención de la Contraloría mostrar cómo este no es un tema aislado y que está fuertemente atado a la Seguridad Energética del país, sin esta no hay regalías y eventualmente tampoco ingresos para el sistema general de participaciones.

En el estudio recientemente liberado por la Contraloría, sobre Seguridad Energética, hemos advertido que hay una confluencia de alarmas en distintos sectores: hidrocarburos, gas, electricidad y esto nos permite afirmar que en estos momentos está comenzando una crisis energética la cual se continuará agravando y que de no solucionarse prontamente significará mayor gasto fiscal para mantener funcionando al país, pues no debemos olvidar que la sangre de la economía es el flujo de energía, que se utiliza para todas las actividades productivas y no podemos permitir que Colombia se detenga en su desarrollo por lo indicado.

Por un lado, está la disminución de reservas, especialmente de gas y se tiene poco tiempo para encontrar nuevas reservas, problema que ya era de por sí difícil y que es agravado ante la renuencia a contratar exploración en nuevas áreas petroleras, ante la demora en el desarrollo de nueva infraestructura, la mejor remuneración eficiente de los gasoductos, la falta de estímulos a la producción de gas y petróleo y al dolor de cabeza que representa el licenciamiento ambiental y la consulta previa que se han constituido en barreras difíciles de superar para los proyectos energéticos del país multiplicando los costos y generando retrasos importantes afectando a las comunidades que deberían estar beneficiándose de los mismos.

También desde la Contraloría ya habíamos detectado que el suministro de combustibles en el país (Gasolina, ACPM y Jet Fuel) ha venido estresándose pues ya la producción nacional está rozando los niveles de la demanda, es decir, ya lo que se produce alcanza solo para abastecer el mercado local y cada vez se exportan menos combustibles y de hecho se están importando para suplir faltantes, especialmente en gasolina.

Si miramos los planes a futuro no hay proyectos importantes de refinación que amplíen la capacidad de producción del país y por lo tanto la pérdida de autosuficiencia en combustibles es inevitable. La importación de los mismos será cada vez mayor y por lo tanto pensar en subsidiarlos debería estar fuera de las consideraciones del ministerio de hacienda, por lo que la solución de fondo a los problemas de déficit recurrente del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles, sobre el cual la Contraloría ha insistido tanto, no da espera.

Finalmente ¿Enfrenta el país un nuevo apagón? Entre los atrasos en nuevos proyectos de generación, la escasez creciente de gas, la necesidad de intervención de empresas de energía como Air-E, los apagones de la Refinería de Cartagena y los proyectos de transmisión con problemas puede pensarse que si hay riesgos que requieren atención y solución pronta y cuidadosa. Ya en otras ocasiones hemos estado ad portas de apagones y se ha logrado salir del problema, pero el margen de maniobra parece ser cada vez más reducido; sin duda es necesario ampliar la oferta de energía en todos los frentes en el menor tiempo posible y es posible que el gobierno tenga que sacrificar parte de su agenda, como lo es un rápido tránsito a energías renovables, para evitar que el país enfrente una delicada situación energética.

Transición si, sin poner en riesgo el desarrollo del país, la seguridad y soberanía energética y más cuando nuestra matriz en su mayoría y más en energía eléctrica es limpia pues proviene en un 70% de recurso hídrico. Las diferentes actividades de nuestra economía y de la vida diaria requieren contar con estabilidad y seguridad energética, lo necesitamos en los diferentes sectores de la economía agricultura, turismo, salud, educación, telecomunicaciones, etc. La Seguridad Energética es importante para el desarrollo de nuestro país, y más teniendo en cuenta que la transición debe tener en cuenta la matriz energética de nuestro país, este es uno de los objetivos de desarrollo sostenible, que está ligado al número 1 de los ODS que es la reducción de la pobreza, por tanto contar con recursos para inversión y más en los territorios para  disminuir las brechas de desigualdad, reducir la pobreza y por ende realizar inversión social, es fundamental para cumplir con una de las finalidades constitucionales del Estado que es el bienestar de la comunidad.

Invito a todos y todas a colaborar en este esfuerzo y a trabajar juntos no solo en obtener recursos de manera eficiente y eficaz, sino a garantizar que cada peso de las regalías se invierta en mejorar nuestras vidas y construir un futuro más prometedor.

Muchas gracias

Según la herramienta MapaInversiones de DNP, para la Jagua de Ibirico hay 131 proyectos terminados con recursos del SGR por valor de $515 mil millones, en ejecución hay 12 por $94 mil millones y 2 aprobados por $27 mil millones, sin contar aquellos con recursos de regalías provenientes de fondos departamentales, paz, FCTeI y regional.

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